Юридическая практика

Итоговый отчет Наблюдательного совета по вопросам реализации Проекта модернизации Государственной налоговой службы Украины (ПМГНС 1) 25.05.2012

Миссия от апреля 2012 года

16 — 20 апреля 2012 года г. Юп ван Люнтерен, г. Виталий Ильин и г. Матс Генрикссон — члены Наблюдательного совета по вопросам реализации Проекта модернизации государственной налоговой службы Украины (ПМГНС) — встретились в Киеве с целью мониторинга и оценки хода реализации Проекта. Это был семнадцатый, а в рамках фазы 1 Проекта ПМГНС — последний визит Наблюдательного совета в Киев. К сожалению, г. Джеймс Оуэнз не смог приобщиться к этой миссии.

Поскольку миссия Наблюдательного совета совпала во времени с миссией по аудиту и оценке группы Проекта Всемирного банка, было решено, что обе миссии частично будут работать вместе по совместной программе. Миссия Наблюдательного совета провела ряд отдельных встреч с представителями деловых кругов и СМИ. Наблюдательный совет также принял участие в «круглом столе», организованном совместно с представительством Всемирного банка в Киеве. «Круглый стол» посетили влиятельные политики, представители деловых кругов и высшее руководство Государственной налоговой службы (ГНС). Внимание было сосредоточено на обсуждении выводов и направлений дальнейшей работы для успешности Проекта модернизации.

Были проведены встречи с г. Клименко А. В., Председателем Государственной налоговой службы Украины, г. Игнатовым А. П., заместителем Председателя Государственной налоговой службы Украины, г. Охтенем О. И., директором Департамента модернизации государственной налоговой службы Украины, и большим количеством работников учреждения, предоставивших информацию, касающуюся процесса модернизации. Также были проведены встречи с представителями компаний-подрядчиков, которые занимаются внедрением системы Налогового блока (ЕPAM Systems) и системы Управления документооборотом (Ситроникс Информационные Технологии Украина). Мы признательны всем, с кем мы встречались, за предоставленные нам время и информацию.

Поскольку это была последняя миссия Наблюдательного совета в рамках фазы 1 ПМГНС, мы решили не составлять отдельный отчет о миссии, а сразу сосредоточиться на итоговом отчете, в котором изложить наши впечатления от реализации первой фазы Проекта, то есть за период с 2004 года по апрель 2012 года, и наши мнения относительно будущих шагов в рамках Проекта модернизации.

Миссии Наблюдательного совета на протяжении периода 2004 — 2012 годов

Во время первой фазы Проекта Наблюдательный совет осуществил 17 визитов в Киев.

Мы провели встречи с восемью разными председателями ГНА/ГНС и большим количеством заместителей Председателя, ответственных за модернизацию. На протяжении этого периода Департамент модернизации возглавляли шесть разных человек. По мнению Наблюдательного совета, частично именно такими частыми изменениями на ключевых должностях и обусловлена задержка с реализацией первой фазы Проекта, которая сейчас составляет уже почти четыре года.

 Во время миссий Наблюдательный совет всегда стремился получить как можно больше информации от ГНА/ГНС и из других источников. Для этого проводились встречи с работниками Департамента модернизации, членами различных политических партий, экспертами в сфере налогообложения и бухгалтерского учета, представителями деловых кругов, налогоплательщиками и СМИ. Мы считаем, что это позволило нам сформировать взвешенное мнение о состоянии и ходе реализации Проекта на протяжении 2004 — 2012 лет.

ГНА/ГНС организовала для нас учебные визиты в некоторые области Украины: Киевскую, Львовскую, Хмельницкую, Черновицкую, Одесскую, Черниговскую, Полтавскую, Черкасскую (дважды) и в АР Крым. Учебные визиты дали нам более полное понимание того, как происходит модернизация ГНС.

Роль Наблюдательного совета

Задачей Наблюдательного совета, подотчетного Кабинету Министров Украины, является обеспечение независимой оценки состояния реализации Проекта модернизации государственной налоговой службы Украины относительно:

  • создания эффективной, действенной, прозрачной и непредубежденной системы функционирования государственной налоговой службы, и 
  • построения отношений государственной налоговой службы с обществом на принципах добровольного соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками.

Независимость и добропорядочность Наблюдательного совета являются необходимыми предпосылками выполнения его роли. Члены Наблюдательного совета должны иметь свободный доступ к информации и возможность высказывать свои выводы и рекомендации неограниченным способом. Выводы и рекомендации его членов должны обнародоваться как на украинском, так и на английском языках.

Отчеты и рекомендации Наблюдательного совета на протяжении периода 2004 — 2012 годов

В целом Государственной налоговой службе еще не удалось трансформировать налоговую систему таким образом, чтобы она стала современной, эффективной, действенной, прозрачной и непредубежденной. Необходимо приложить дополнительные усилия для изменения организационной культуры ГНС, что послужило бы основой для формирования настроений добровольного соблюдения налогового законодательства в украинском обществе. Много шагов, которые необходимо для этого предпринять, приведены в рекомендациях Наблюдательного совета.

Наблюдательный совет до этого времени подготовил шестнадцать отчетов, в которых содержалось более 80 рекомендаций. Эти отчеты, как правило, готовились во время миссий, переводились на украинский язык и представлялись на итоговых встречах с высшим руководством ГНА/ГНС. Как правило, по крайней мере по части наших рекомендаций принимались безотлагательные меры. В 2008 году Департамент модернизации предоставил нам отчет о состоянии реализации наших рекомендаций с объяснением, что не было или не могло быть выполнено.

Рекомендации имеют очень широкий спектр применения: от предложений относительно принятия нового законодательства, продвижению которых ГНА/ГНС может поспособствовать только в форме предоставления предложений Министерству финансов, до небольших рекомендаций по административным вопросам, связанным с управлением Проектом модернизации.

В приложении к этому отчету содержится почти полный перечень наших рекомендаций. Они изложены в порядке по определенным проблемам или группам проблем; новые рекомендации идут первыми. Некоторые очевидные дублирования были устранены. Некоторые более важные рекомендации, которые не были соблюдены, могут быть включены в раздел, посвященный рекомендациям на будущее.

Основной вывод

Модернизацию налоговой системы Украины можно оценить по трем разным направлениям:

  • внедрение административных информационных систем;
  • организационные изменения и развитие человеческих ресурсов;
  • создание честной и непредубежденной культуры налоговой службы.

По направлению информационных систем для налоговой службы: кажется, началось внедрение в небольшом количестве пилотных инспекций. Это положительное явление. По нашему опыту, разворачивание системы на общенациональном уровне продлится по крайней мере еще несколько лет.

По направлению организационных изменений и развитию человеческих ресурсов: хотя высшее руководство как на центральном, так и на областном уровне сейчас демонстрирует активное участие, осведомленность находится еще на низком уровне, а планирование еще только началось. Деятельность по этому направлению необходимо значительно ускорить.

По направлению создания честной и непредубежденной культуры налоговой службы: Наблюдательный совет не видит улучшений или улучшения совсем незначительны. Единой заботой власти, кажется, является только сбор достаточного количества налогов, несмотря на то, какую цену заплатит за это страна в будущем. Власть, кажется, не осознает того вреда, который наносит директивно-плановый подход к сбору налогов и способ, которым этот подход сейчас применяется.

Рекомендации на будущее

1. С самого начала работы Наблюдательного совета мы подчеркивали, что использование планов по доходам создает как для ГНС в целом, так и в рамках самого учреждения, плодородную почву для структурной и единоличной коррупции. Установление таких планов провоцирует ошибочную практику отказов в законном возмещении НДС, манипулирование с перенесением убытков на будущие периоды и требование предоплаты налога на прибыль предприятий за один или несколько последующих лет. Хотя Наблюдательный совет понимает, что на протяжении многих лет, и особенно во время выборов, ГНС испытывала сильное давление, направленное на сбор большего количества средств в бюджет, со стороны всех правительств, которые менялись одно за другим, мы хотим подчеркнуть, что такая практика чрезвычайно вредна для украинской экономики, и ее необходимо как можно скорее прекратить.

Рекомендация. Заменить планы по доходам ежегодными расчетами, которые бы основывались на ставках и других инструментах налоговой системы, независимой статистике и событиях в экономике, как это практикуется во всех современных мировых экономиках.

2. Хотя новый Налоговый кодекс, введенный в начале 2011 года, несколько улучшил ситуацию, закон все еще оставляет место для принятия самовольных решений со стороны ГНС (или отдельных ее должностных лиц). Это также создает основу для коррупции и злоупотреблений. Вместе с улучшением качества закона только прозрачность может помочь предотвратить злоупотребления.

Рекомендация. Сделать обязательным опубликование всех толкований закона по конкретным случаям как на центральном уровне, так и внутри ГНС; если необходимо, то анонимно.

3. В предыдущих отчетах Наблюдательного совета отмечалась необходимость установления справедливой, непредубежденной и честной практики применения налоговых законов. Это настолько важная часть модернизации, что мы хотим акцентировать на этом снова. Передовые методы работы современных налоговых служб — это делать все возможное, чтобы оставаться вне политики при применении налогового законодательства. Отдельные представители деловых кругов отмечали, что они не считают ГНС организацией, имеющей высокий уровень честности или являющейся аполитичной.

Рекомендация. Украинский закон должен запрещать предлагать что-либо ценное работникам ГНА/ГНС, а самим работникампринимать что-либо ценное. Для формирования осведомленности с законами должны проводиться обучения и информационные кампании для работников ГНА/ГНС и общественности. Постоянной частью своей миссии учреждение должно сделать выявление тех, кто подрывает общественное доверие, с принятием соответствующих мер реагирования.

4. В своей борьбе с налоговым мошенничеством, широко распространенным в Украине, ГНС часто прибегает к мерам, которые могут больше вредить честным плательщикам, нежели способствовать предотвращению мошенничества. Массовые отказы относительно возмещения НДС, когда предприятия становятся заложниками злоупотреблений поставщиков, которые идут раньше в цепи поставки и на которых они не имеют влияния, а также обязательные проверки по всем убыточным декларациям  являются яркими свидетельствами этого.

Рекомендация. Меры, направленные на борьбу с мошенничеством, должны основываться исключительно на анализе рисков и не должны вредить добросовестным плательщикам.

5. Серьезная проблема, с которой приходится иметь дело ГНС, — это размер теневой экономики. Много налогоплательщиков не зарегистрированы в ГНС или скрывают часть своих заработков либо прибылей. Поэтому важно осуществлять тщательный мониторинг динамики численности налогоплательщиков и искать объяснение изменениям в количестве регистраций для разных налоговых целей.

Рекомендация. ГНС должна исследовать причины постоянного уменьшения количества плательщиков налога на доходы физических лиц и принять меры по выявлению перехода к теневому сектору экономики.

6. Украина занимает 152 место из 183 стран в исследовании Всемирного банка/Международной финансовой корпорации 2012 года «Ведение бизнеса», главным образом из-за того, что в стране расходы на соблюдение налогового законодательства как временные, так и денежные чрезвычайно высокие (181 место). Это обусловлено отягощающими обязательствами относительно представления отчетности и уплаты налогов, которые лежат на украинском налогоплательщике. Высокая стоимость соблюдения налогового законодательства является отрицательным фактором в процессе становления и поддержания практики добровольного соблюдения налогового законодательства. Безусловно, объединение взносов социального страхования в 2011 году несколько улучшит позицию Украины в рейтинге, однако необходимо еще много сделать. Международный опыт свидетельствует, что некоторые из этих проблем можно решить относительно легко, однако для этого необходимо внести изменения в налоговое законодательство.

Рекомендация. Следует перейти к представлению деклараций по налогу на прибыль предприятий на годовой основе, а система ежемесячных авансовых платежей по этому налогу должна базироваться на задекларированной прибыли в прошедшем году.

Необходимо объединить отчисления налога на доходы физических лиц и взносы на социальное обеспечение. Платежи должны осуществляться на ежемесячной основе с использованием единого общего отчетного документа.

7. Представители деловых кругов и организации-налогоплательщики жалуются на отсутствие механизма объяснения положений Налогового кодекса, вследствие чего плательщики имеют сомнения относительно своих обязательств и толкования закона. Им сложно исчислить налоговые последствия своей хозяйственной деятельности.

Рекомендация. Украина должна ввести механизм предоставления предварительных разъяснений по налоговым вопросам. Существует реальная необходимость разъяснения налоговых последствий планируемых деловых операций. Международный опыт четко показывает, что наличие системы предварительных разъяснений вместе с другими мерами, направленными на внесение ясности в налоговое законодательство, оказывает положительное влияние на добровольное соблюдение налогового законодательства.

ГНС должна принять меры для увеличения количества и качества разъяснений, которые представляли бы собой позицию налоговой службы. Для формирования предсказуемости такие разъяснения должны быть обязательными для соблюдения ГНС. ГНС должна также создать исчерпывающую базу данных со всеми объяснениями и разъяснениями по налоговым вопросам, доступную для налогоплательщиков.

8. Количество апелляций на расчеты и другие решения ГНС по налоговым вопросам стабильно увеличивается. Одной из причин этого являются старания отсрочить уплату спорных налоговых обязательств. В Украине в отличие от других стран спорные налоговые обязательства уплачиваются только после решения суда. Такая практика иногда приводит к представлению необоснованных апелляций и является причиной задержки по взысканию налогов.

Рекомендация. Необходимо внести изменения в налоговое законодательство, чтобы предотвратить подачу апелляций с целью отсрочки уплаты налогов. Закон не должен ни побуждать налогоплательщиков, ни лишать их желания делать это.

9. Что касается реорганизации налоговой службы и распределения ответственности в новой организационной структуре, новых рабочих процессов и полной компьютеризации этих процессов, то до этого времени были сделаны только незначительные шаги. Вследствие этого персонал ГНС и общественность остаются в неопределенности относительно того, чего ожидать в будущем. Это вредит привлечению персонала к процессу преобразований и может привести к путанице среди налогоплательщиков и общественности.

Рекомендация. ГНС должна как можно быстрее принять официальное решение относительно своей будущей организационной структуры и распределения ответственности.

10. Хотя ряд процессов уже заложен в новом программном обеспечении, остается масса работы в части тестирования, пилотного испытания, налаживания и внедрения. Общенациональное разворачивание системы, по нашему опыту, продлится еще несколько лет. Также огромными будут последствия, связанные с человеческими ресурсами. Уменьшение количества рабочих мест будет дальновидным. Такой же будет, хотя и меньше по количеству, потребность в более профессиональных специалистах налоговой службы. Некоторых, хотя и не всех, работников можно будет переобучить. Для уменьшения социальных последствий необходимо будет принять меры по трудоустройству уволенных работников.

Рекомендация. Запланировать и предусмотреть финансирование мероприятий в сфере информационных технологий, организационного развития и человеческих ресурсов, в частности обучения и трудоустройства.

11. После установления и запуска новых систем важными задачами станут их эксплуатация и (функциональная) поддержка. Для выполнения этих новых задач необходимо создать специальную организационную структуру. Один из вариантов может заключаться в переводе в такую новую организационную структуру Департамента модернизации (его части). Также необходимо предусмотреть финансирование. Как показывает опыт, ежегодно будет необходимо по крайней мере 30% начальной инвестиции.

Рекомендация. Запланировать и предусмотреть финансирование задач по эксплуатации и функциональной поддержке новых систем.

12. С окончанием первого этапа модернизации ГНС Украины этот процесс в целом нельзя считать завершенным. Эксперты Наблюдательного совета сделали вывод о необходимости в ближайшее время разработать и утвердить основные мероприятия по продлению этой работы независимо от того, будет ли Всемирный банк принимать участие в кредитовании мероприятий по дальнейшей модернизации ГНС Украины, или не будет.

Рекомендация. Найти возможность сохранения специалистов Департамента развития и модернизации ГНС, которые за период выполнения первой фазы модернизации получили необходимый опыт работы в этом направлении.

Эксперты Наблюдательного совета поручили подписать настоящий согласованный нами Отчет от нашего имени эксперту Наблюдательного совета от Украины Ильину Виталию.


г. Киев, 25 мая 2012 года

От имени членов Наблюдательного совета Виталий ИЛЬИН

 

Приложение:

Рекомендации, предоставленные Наблюдательным советом, которые содержались в его отчетах за период с 2004 до 2011 года

Рекомендации приведены в порядке по проблеме и году; более новые рекомендации идут первыми. Некоторые очевидные дублирования были устранены.

Ключевые показатели деятельности, исследования, планы по доходам

ГНА должна исследовать причины постоянного уменьшения количества плательщиков налога на доходы физических лиц и принять меры по выявлению перехода к теневому сектору экономики. (2011)

ГНА должна выявлять причины ухудшения уровня добровольной уплаты налогов среди крупных налогоплательщиков и разработать план мероприятий для возобновления доверия к администрированию налогов и содействия добровольному соблюдению налогового законодательства. (2009)

В своем анализе статистической информации ГНА должна принимать во внимание все уместные факторы и осуществлять реалистический анализ с целью избежания весьма оптимистических выводов. (2008)

Наблюдательный совет хочет подчеркнуть важность непрерывности проведения опросов налогоплательщиков. Более полезным является повторное проведение одного и того же исследования через длительный период времени, нежели проведение специальных исследований по разным вопросам. Наблюдательный совет рекомендует ГНА и Ассоциации налогоплательщиков Украины, хотя они и имеют разные программы, объединиться на определенном наборе ключевых вопросов, интересующих обе организации. (2006)

В будущем опрос налогоплательщиков может проводиться независимыми институтами социологических исследований или неправительственными организациями на договорной основе. (2006)

Мы также предлагаем провести опрос — лучше всего независимым органом — всего персонала с тем, чтобы определить уровень его знаний и осознания концепций, планов и задач Проекта модернизации. Это будет служить цели создания базы знаний сотрудников и способствовать определению дальнейших мероприятий в этом направлении. (2004)

Налоговая политика, налоговое законодательство

Следует перейти к представлению деклараций по налогу на прибыль предприятий на годовой основе, а система ежемесячных авансовых платежей по этому налогу должна базироваться на задекларированной прибыли прошедшего года. (2010)

Необходимо объединить отчисления налога на доходы физических лиц и взносы на социальное обеспечение. Платежи должны осуществляться на ежемесячной основе с использованием единого общего отчетного документа. (2010)

ГНС должна принять меры для увеличения качества разъяснений, которые представляли бы собой позицию налоговой службы. Для формирования предсказуемости такие разъяснения должны быть обязательными для соблюдения ГНС. ГНС должна также создать исчерпывающую базу данных со всеми объяснениями и разъяснениями по налоговым вопросам, доступную для налогоплательщиков. (2007)

ГНА должна инициировать создание совместно с другими соответствующими органами власти «единого окна» для представления отчетности и осуществления платежей по налоговым обязательствам и взносам в фонды социального страхования и Пенсионного фонда. Подобные меры были уже успешно реализованы в других странах. (2007)

ГНА должна принять серьезные меры с целью пересмотра существующих законодательных и нормативных положений о правах и обязанностях органов государственной налоговой службы и налогоплательщиков, уделяя особое внимание таким вопросам, как полномочия в сфере организации и проведения проверок и управления налоговой задолженностью, а также вопросам защиты прав налогоплательщиков. Идеальным результатом было бы получение целостного, современного закона о налоговой службе, который содержал бы четкие и понятные правила, изложенные в одном документе, которые обеспечивали бы эффективное и действенное администрирование налогов. (2007)

Необходимо искючить из законодательства Украины ряд несущественных и неэффективных местных налогов и сборов. Необходимо провести анализ разъяснений важных положений налогового законодательства с целью предоставления предложений по внесению обоснованных изменений к нему. (2007)

Работа по реструктуризации Налогового кодекса является очень важной. ГНА должна приложить значительные силы с тем, чтобы содействовать разработке более простого, ясного и менее противоречивого Налогового кодекса. От этого выиграют как налогоплательщики, так и ГНА, и, вероятно, это будет способствовать повышению уровня добровольной уплаты налогов. (2006)

Необходимо создать действенную систему подготовки проектов нормативных документов согласно новым законам Украины и проводить разъяснительную работу относительно их применения заранее до начала действия законодательных актов. (2004)

Консолидация, организационная структура

ГНА должна как можно скорее принять официальное решение о своей будущей организационной структуре и распределении ответственности. (2009)

ГНА должна разработать план и видение относительно новой организационной структуры, которая предусматривала бы внедрение Налогового блока. (2008)

ГНА должна создать несколько образцовых налоговых офисов, лучше всего по одному в каждой области или по крайней мере в самых больших областях, на принципах новой организационной структуры и нового распределения обязанностей и предварительно испытать новые процессы, даже если это будет означать использование существующих ИКТ систем или управление в ручном режиме. (2007)

Что касается центров обработки документации, то Наблюдательный совет рекомендует создать только несколько таких центров. Для обеспечения эффективности работы центров обработки информации их надо оборудовать современными, мощными средствами, что предусматривает осуществление значительных инвестиций. Только тогда можно будет полностью использовать их преимущества. (2006)

Человеческие ресурсы

Разработать долгосрочные планы укомплектования штата и программы переподготовки излишнего персонала. (2010)

ГНА должна продолжить работу по:

  • исчислению численности персонала в каждом налоговом органе и отделении и определению сферы необходимых им полномочий;
  • определению потенциала для переподготовки персонала для выполнения новых обязанностей;
  • планированию переподготовки персонала и инициированию обучения;
  • определению потребности в перераспределении персонала между органами ГНС;
  • разработке плана трудоустройства или выходу на пенсию для работников, не имеющих потенциала для переподготовки.

Нужно принимать эти меры в тесном сотрудничестве с областными налоговыми инспекциями. (2009)

ПМГНС должен начать подготовку планов и другие приготовления на будущее относительно человеческих ресурсов, включая по крайней мере следующие мероприятия:

  • определить будущее количество налоговых инспекций и отделений по всей стране;
  • провести распределение функций и обязанностей между налоговыми инспекциями и отделениями. (2008)

ГНА следует продолжить и ускорить работу по подготовке персонала к более квалифицированной работе, а также создать план наращения потенциала для решения проблем, которые возникнут во время модернизации. Новые обязанности, обусловленные организационными изменениями, новые процедуры, комплексная компьютеризация и переход к управлению деятельностью по обеспечению соблюдения налогоплательщиками требований налогового законодательства на основе оценки рисков — все это требует от персонала повышения квалификации и получения новых знаний. (2006)

ГНА должна принять решительные меры с тем, чтобы научить дополнительные человеческие ресурсы выполнению квалифицированной работы по управлению взиманием налогов (аудит и разъяснительная работа), работы по принудительному взысканию и рассмотрению апелляций с целью усиления этих ключевых функций налоговой службы путем перераспределения человеческих ресурсов по другим направлениям деятельности. (2006)

Отдел кадров должен составить план реструктуризации персонала путем переподготовки кадров, трудоустройства высвобожденных лиц, дальнейшего отбора кадров, а также определения потребностей в обучении для реализации Проекта модернизации. (2006)

Обслуживание налогоплательщиков, Информационно-справочный центр, электронные услуги

ГНА/ГНС должна:

  • создать систему обслуживания налогоплательщиков, которая предоставляла бы оперативные, точные и профессиональные услуги налогоплательщикам, объединяя телефонные звонки и корреспонденцию в центральном офисе;
  • разработать систему информирования общественности о том, куда нужно направлять корреспонденцию и на какой номер следует звонить по телефону (с уведомлением о том, что местные отделения уже не отвечают на общие телефонные звонки);
  • продолжать принимать меры для продвижения Информационно-справочного центра с тем, чтобы Центр уже в ближайшее время мог работать на полную мощность.
  • продолжать развитие инициатив относительно предоставления услуг на веб-сайтах. (2009)

ГНА/ГНС должна продолжать принимать меры для более широкого продвижения Информационно-справочного центра с тем, чтобы Центр уже в ближайшее время мог работать на полную мощность. ГНА/ГНС должна продолжать развитие инициатив относительно предоставления услуг на веб-сайтах. (2008)

ГНА/ГНС должна провести всесторонний опрос с целью выяснения, каких мероприятий со стороны учреждения ожидают налогоплательщики для того, чтобы выполнять свои обязательства. Опрос должен включать ответы на вопросы, знают ли налогоплательщики о различных мероприятиях ГНА/ГНС из распространения налоговой информации и известен ли им телефон Информационно-справочного центра. (2007)

ГНА должна поощрять обращение налогоплательщиков в Информационно-справочный центр с помощью информационных кампаний, а также включать контактную информацию о нем (номер телефона, адрес электронной почты) во все печатные материалы, как, например, брошюры и информационные открытки. Следует также информировать об Информационно-справочном центре во время семинаров, «круглых столов» и с помощью других способов коммуникации между ГНС и налогоплательщиками. ГНА должна организовать «грандиозную церемонию открытия Центра». Как только будет завершена подготовка ко вводу Центра в эксплуатацию, на церемонию его открытия необходимо пригласить представителей средств массовой информации и лидеров различных бизнесов-ассоциаций. Им следует вручить тематические информационные открытки и представить Информационно-справочный центр и его функции. (2007)

ГНА должна разработать стратегию предоставления электронных услуг и активно поощрять плательщиков ко все большему использованию веб-сайтов и электронной почты. Все печатные материалы, предоставляемые общественности, должны содержать информацию о веб-сайтах, номерах телефонов и адресе электронной почты Информационно-справочного центра. Необходимо предоставить статус официальных документов ответам ГНА по электронной почте. (2007)

ГНА должна как можно скорее начать подготовку квалифицированных специалистов для предоставления ответов на вопросы (наиболее часто задаваемые), касающиеся налогообложения. (2007)

После получения опыта в результате введения пилотных проектов ГНА следует разработать и предложить налогоплательщикам общенациональную систему приема и компьютерной обработки налоговой отчетности в электронном виде. Для крупных предприятий эту систему можно будет сделать обязательной. Можно будет рассмотреть возможность использования необязательной системы услуг налоговых агентов меньшими предприятиями, которые часто привлекают посторонних специалистов для представления документов в электронном виде. Это позволит налогоплательщикам, еще не имеющим доступа к сети Интернет, представлять свои документы в электронном виде. Такие реформы уже введены в нескольких странах. (2006)

ГНА необходимо создать функцию Информационно-справочного центра. Сначала будет достаточно одного центра. Для предоставления высококачественной информации и услуг налогоплательщикам и другим заинтересованным сторонам лучше всего привлечь опытных и квалифицированных работников. Позднее, когда будет получен опыт и проведена оценка начальной концепции, можно при необходимости открыть небольшое количество дополнительных центров. Важно не делать этого до тех пор, пока технические возможности не позволят им быть взаимосвязанными и функционировать как единая консолидированная система, а также пока руководство не получит достаточного опыта в управлении центром. (2006)

Следует значительно увеличить ресурсы для проведения разъяснительной работы. В более развитых налоговых службах обычной практикой является привлечение к такой деятельности 10 — 15% персонала. (2005)

Следует значительно повысить качество услуг и информации. Удачной практикой является привлечение к этому наиболее опытных и компетентных работников. (2004)

Вышестоящее руководство, управление проектом, управление изменениями

Формализовать процесс коммуникации с подрядчиками с тем, чтобы опережать проблемы и минимизировать риски. Назначить ответственное лицо с четкими полномочиями относительно принятия решений в пределах конкретных временных рамок в ГНА и среди подрядчиков. Более оперативно найти и включить в штат консультанта, имеющего опыт реализации информационных проектов в сфере налоговой службы, для предоставления помощи в разработке систем Налогового блока и Управления документооборотом.

Разработать должностные инструкции для специалиста по вопросам управления процессом внедрения и изменениями и провести тендер для его найма. (2010)

Обратиться за помощью во Всемирный банк для привлечения высококвалифицированного эксперта по информационным технологиям и управлению изменениями сроком на два года. (2010)

Усовершенствование принципов управления персоналом и подготовки кадров может осуществляться в направлении, которое будет способствовать привлечению молодых и профессионально подготовленных руководящих и других кадров ГНС. Процесс планирования деятельности по организационной реструктуризации в рамках ПМГНС необходимо начать как можно в более короткие сроки. Системы подготовки бюджетов ГНС и планирования необходимо сделать более гибкими, чтобы руководство имело возможность принимать обычные ежедневные решения. (2006)

Смещение в дальнейшем акцента с детализированного планирования на введение конкретных актуальных задач является крайне необходимым. В этом контексте Наблюдательный совет рекомендует высшему руководству ГНА рассмотреть возможность включения Департамента модернизации непосредственно в центральный аппарат ГНА (возможно, с уменьшением его численности) в течение этого года. Это улучшит координацию Проекта модернизации с другими Проектами, направленными на реформирование налоговой службы. Мы порекомендовали бы только оставить независимым от центрального аппарата мозговой центр по стратегическим вопросам, подчиненный непосредственно Председателю ГНА и его заместителю, который отвечает за модернизацию. (2006)

ГНА должна продолжить принятие мер с целью привлечения ресурсов, необходимых для Проекта модернизации, обеспечивая его внедрение согласно установленному графику или же применяя более гибкий подход для реализации в рамках Проекта новых безотлагательных задач по модернизации, таких как пилотный проект по совершенствованию администрирования НДС или проект по модернизации администрирования акцизного сбора. (2004)

Результативность работы персонала ГНС должна оцениваться на основе других критериев, нежели на основе количества взысканных налогов. Такие критерии должны включать количество выявленных дополнительных налогоплательщиков. (2004)

Продолжить работу по обнародованию информации о видении и концепциях, лежащих в основе Проекта модернизации, в общих правительственных изданиях. Активнее привлекать журналистов к участию в обсуждениях и информировать их о ходе реализации Проекта модернизации. (2004)

Процедура апелляции

Украина должна ввести механизм предоставления предварительных разъяснений по налоговым вопросам. Существует реальная необходимость разъяснения налоговых последствий планируемых деловых операций. Международный опыт четко показывает, что наличие системы предварительных разъяснений вместе с другими мероприятиями, направленными на внесение ясности в налоговое законодательство, оказывает положительное влияние на добровольное соблюдение налогового законодательства. (2010)

ГНА должна принять меры по созданию независимой одноуровневой системы представления апелляций в своей структуре, увеличению численности персонала, привлеченного к процессу рассмотрения апелляций, и повышению его уровня квалификации с тем, чтобы он мог действовать более независимо от процесса начисления налогов, а также предоставлению налогоплательщику того, что ему принадлежит, и недопущению умышленного препятствования этому. Если дело рассматривается в суде, уровень компетентности персонала ГНА должен соответствовать уровню компетенции юридических консультантов налогоплательщика. Такие усовершенствования будут вселять большую уверенность относительно способностей ГНА. (2006)

Необходимо внести изменения в налоговое законодательство, чтобы предотвратить представление апелляций с целью отсрочки уплаты налогов. Закон не должен ни побуждать налогоплательщиков, ни лишать их желания делать это. (2006)

В случае если дело является понятным, апелляция по нему должна решаться в ГНА таким образом, чтобы налогоплательщик получил то, что ему принадлежит, и не допускалось умышленное препятствование этому. (2004)

НДС

Наблюдательный совет настоятельно рекомендует применять систему отчетности по НДС только в качестве механизма отбора налогоплательщиков для аудита — автоматизированного инструмента для направления деклараций по НДС в соответствующий коридор контроля, где они будут рассматриваться согласно общим принципам, определенным в системе управления рисками. (2008)

Необходимо уделить внимание созданию возможностей для честных налогоплательщиков, чтобы они могли доказать свою честность путем предоставления уверений в форме гарантий и к ним не применялись меры, которые задерживают возмещение НДС. (2006)

Украина должна обращаться за получением технической помощи в страны Евросоюза, имеющие опыт борьбы с серьезными случаями карусельного мошенничества. (2006)

ГНА необходимо как можно скорее принять меры, предложенные в отчете Ричарда Бирда «НДС в Украине: прошлое, современное и будущее» от сентября 2005 года. Кроме того, необходимо использовать систему, которая в настоящее время разрабатывается, для управления рисками и отбора налогоплательщиков для аудита. Начните с небольшого количества налогоплательщиков — приблизительно 500. Если проект будет успешным, можно расширить систему до 1000 плательщиков, но не включать более 2000. 2000 самых крупных налогоплательщиков, вероятно, будут генерировать более 90% поступлений НДС в Украине. (2006)

Налоговый блок, обработка налоговых деклараций, предоставление займов

Рассмотреть в первую очередь вопрос поиска финансирования для эксплуатации новых систем Налогового блока и Управления документооборотом. (2011)

Разработать многолетний план эксплуатации и финансирования новых систем. (2010)

ГНА и Всемирный банк должны тесно сотрудничать для обеспечения как можно более оперативного открытия тендерных предложений и подписания контракта о Налоговом блоке. (2009)

Процесс модернизации ГНА/ГНС должен включать централизацию обработки всех деклараций и документов, в том числе введения данных, в одном или двух централизованных местах. (2009)

ГНА должна:

  • как можно скорее обсудить вопрос относительно Налогового блока со Всемирным банком;
  • рассмотреть возможность деления Налогового блока на модули, которыми легче руководить;
  • рассмотреть возможность уменьшения численности персонала ГНС после внедрения Налогового блока. (2008)

Процесс модернизации ГНА/ГНС должен включать централизацию обработки всех деклараций, в том числе введение данных, в одном или двух местах и отказ от идеи обработки всех деклараций в инспекциях, в которые они представляются. (2008)

ГНА должна безотлагательно начать обсуждение со Всемирным банком для решения этого вопроса. ГНА следует задокументировать причины, по которым необходимо продлить Соглашение о займе. ГНА должна обратиться во Всемирный банк за рекомендацией относительно того, следует ли делать письменный запрос для продления Соглашения. Необходимо решить этот вопрос как можно скорее, но, разумеется, до объявления торгов относительно Налогового блока. (2008)

ГНА должна усовершенствовать систему представления отчетности в электронной форме с целью избежания представления налогоплательщиками на постоянной основе дополнительной информации на бумаге. Следует требовать дополнительную информацию только после принятия решения об аудиторской проверке налоговой отчетности налогоплательщика. (2007)

Закупки

Создать совместную рабочую группу из представителей департаментов ГНА (модернизации и информационного обеспечения) и обоих подрядчиков для разработки проектов спецификаций и требований для тендера по закупке аппаратного обеспечения, который должен начаться в начале 2011 года. (2010)

При оценивании тендерных предложений ГНА необходимо обратиться за внешней помощью для оценки заявок относительно пакетов стандартного программного обеспечения. (2008)

Наблюдательный совет настоятельно рекомендует ГНА безотлагательно обсудить со специалистами Всемирного банка причины, а также предоставить обоснования и документы с тем, чтобы не включать три комментария Всемирного банка в тендерную документацию второго этапа торгов. Кроме того, Наблюдательный совет рекомендует урегулировать расхождения не позднее 31 мая этого года. (2008)

Управление документооборотом

Необходимо без промедлений направить в Министерство финансов запрос о дополнительном финансировании этой части Проекта (помещение для центров обработки данных). (2011)

ГНА должна затронуть вопрос, касающийся письма об отсутствии возражений относительно закупки системы Управления документооборотом на высшем уровне в Представительстве Всемирного банка в Украине. (2009)

Обслуживание крупных налогоплательщиков

ГНА должна продолжать настоятельно требовать внесения изменений в законодательство относительно обязательной регистрации налогоплательщиков, соответствующих критериям отнесения к категории крупных, в специализированных инспекциях по работе с крупными налогоплательщиками. (2009)

Аудит, управление рисками

Необходимо отменить законодательное требование о проверке всех случаев возмещения НДС в пользу подхода на основе оценки рисков, поскольку в противном случае напрасно расходуются ценные человеческие и финансовые ресурсы и это не способствует добровольному соблюдению налогового законодательства. ГНА должна представить проект изменений к соответствующему закону, руководствуясь статистическими данными о результатах проверок. (2010)

Необходимо передать функции по мониторингу цен другому государственному учреждению за пределами налоговой администрации. (2010)

ГНА/ГНС должна усилить работу для введения общенациональной функции рискоориентированного отбора налогоплательщиков для аудита. Одним из основных принципов работы по управлению процессом взимания налогов является проверка случаев высокого риска и фискальной значимости. Это необходимо для снижения уровня уклонения от уплаты налогов, взыскания налогов и распространения среди других налогоплательщиков убеждения относительно способности налоговой администрации осуществлять справедливый контроль. Без функции анализа рисков не удастся сосредоточить те ограниченные ресурсы, которыми владеет ГНА/ГНС для проведения аудитов, на серьезных случаях уклонения от уплаты налогов. (2008)

ГНА должна продолжать выделять ресурсы на дальнейшее развитие функции управления рисками. (2006)

ГНС должна инициировать дополнительные меры для уменьшения дефицита налоговых поступлений в результате уклонения от уплаты налогов и налогового мошенничества, а также выявления дополнительных налогоплательщиков и их регистрации с целью взимания налогов. ГНС должна уделить внимание риску, связанному со стараниями физических лиц регистрироваться частными предпринимателями с целью избежания уплаты налога на доходы физических лиц. ГНС должна также включить потерю налоговых льгот в перечень факторов риска для отбора налогоплательщиков для проверок. (2006)

ГНС должна инициировать дополнительные меры для уменьшения дефицита налоговых поступлений в результате уклонения от уплаты налогов и налогового мошенничества, а также выявления дополнительных налогоплательщиков и их регистрации с целью взимания налогов. Необходимо активно использовать информацию от других органов власти. (2004)

Мы обратили внимание на расхождение между результатами ручного и автоматизированного распределения налогоплательщиков по «коридорам». ГНА следует принять меры относительно уточнения факторов риска с целью уменьшения этого расхождения. Распределение налогоплательщиков по «коридорам» должно быть соизмеримо с ресурсами, имеющимися для проведения проверки каждого «коридора». (2004)

Осведомленность

ГНА должна разработать план и стратегию информирования всех руководителей и работников ГНА/ГНС о конкретных целях и задачах Проекта модернизации ГНС. Следует назначить линейных руководителей для работы в рамках Проекта модернизации, которые принимали бы непосредственное участие в процессе модернизации и преобразований и продвигали бы и реализовывали Проект в пределах учреждения. (2008)

Другие вопросы

Желательно найти дополнительные каналы, чтобы донести информацию большему количеству населения. Наблюдательный совет считает, что необходимо принять меры с целью проведения более четкой разграничительной линии между Общественной коллегией и ГНА, чтобы не создавалось впечатления, что Общественная коллегия является органом, зависимым от ГНА. (2006)

«Горячие линии»

Дата: 5 сентября, четверг
Время проведения: с 14:00 до 16:00
Контактный номер: (044) 501-06-42