Юридическая практика

Организация подразделений правовой работы: требования современности

Первая стратегическая задача — улучшение взаимодействия структурных подразделений при осуществлении контрольно-проверочных функций. Четкое распределение функциональных обязанностей каждой из основных служб (контрольно-проверочная, милиция, юристы, подразделение принудительного взыскания) способствует правильной организации работы. Однако выполнение каждым подразделением локальной задачи, за которую оно отвечает, не всегда дает необходимый результат.

Самый простой пример. В настоящее время судами в пользу налоговой окончательно принято решений на общую сумму 2,3 млрд. грн. Отличный результат работы аудита, юристов, милиции. Осталось только взыскать, но на этом этапе возникает большое количество сложностей, нивелирующих результаты всей предварительной работы.

Фото: «Директор Департамента правовой работы ГНС Украины Владислав КОЧКАРОВ»Поэтому слаженное взаимодействие всех участников такого процесса является залогом улучшения эффективности работы — одного из ключевых показателей успешного движения в направлении, определенном для развития всей службы.

Не случайно в проекте Методических рекомендаций относительно порядка взаимодействия между подразделениями органов государственной налоговой службы при организации, проведении и реализации материалов проверок налогоплательщиков так много положений, регламентирующих вопросы совместной работы основных структурных подразделений на всех ее стадиях (допроверочный анализ, проверка, принятие решений).

Такие рекомендации предусматривают, что взаимодействие аудитор — юрист будет происходить постоянно путем предоставления письменных заключений по вопросам толкования и, соответственно, применения норм налогового законодательства, учитывая прежде всего позиции высших судебных органов.

Таким образом, при организации работы юридических подразделений кроме функциональной специализации также применяется проектный подход. Это означает, что соответствующий юрист должен сопровождать определенные доначисления от момента предоставления консультации по толкованию норм права и до принятия окончательного решения в судебном (административном) порядке. При этом он должен нести ответственность за получение положительного для налогового органа результата исключительно в случае, когда были полностью учтены выводы правовой оценки и рекомендации по формулированию нарушений в акте проверки.

Вторая стратегическая задача — улучшение эффективности работы по сопровождению дел.

Успешность достижения этой задачи во многом зависит от формирования устоявшейся правоприменительной судебной практики, ее понимания, прежде всего работниками юридической службы, и умения правильно использовать. Безусловно, значительным шагом в этом направлении является улучшение организации работы по делам, имеющим значение для формирования судебной практики.

Кроме того, улучшит эффективность также введение концепции информационно-правовой базы, которая будет содержать образцы различных процессуальных документов, необходимых для получения положительных для налоговых органов судебных актов. Такие образцы можно использовать как в процессуальных документах, так и при составлении актов проверок.

Следует отметить изменения, произошедшие относительно восприятия налоговиками процедур административного и судебного обжалований.

Как свидетельствует статистика, налогоплательщики зачастую не согласны с обязательствами, определенными контролирующим органом по итогам проверки. Поэтому эффективность работы налоговой службы в большинстве случаев напрямую зависит от выводов органов, дающих юридическую оценку принятым решениям (подразделений апелляции и/или судебных). Соответственно, знание того, как органы понимают и применяют ту или иную норму права (правоприменительная практика) имеет ключевое значение. Не случайно в осуществление правовой оценки, в классическом ее понимании, входит и определение судебной перспективы рассмотрения возможного спора.

Продолжительное время налоговые органы относились к судебной системе как к органу, чья объективность не соответствовала требованиям процессуального кодекса. Такое отношение было удобно: ссылаясь на заангажированность судов, можно было списать в том числе и свои ошибки.

Анализируя судебную практику 2010 — 2011 гг., можно прийти к выводу, что игра ведется по постоянно изменяющимся правилам. Это — последствия многовариативности толкования норм, что успешно используется нашими оппонентами.

Но все изменяется, и реальностью работы нынешней системы судов административной юрисдикции все чаще является последовательный подход при рассмотрении дел, связанных с налоговыми спорами. Прежде всего это демонстрируют решения судов апелляционных и кассационных инстанций.

Поэтому ныне и в будущем налоговые органы должны идентифицировать суд как место, в котором они обязаны максимально качественно презентовать результат своей работы. При этом необходимо полное понимание того, что совещательная комната судебного органа — это единственное место, в котором анализируются все наши действия относительно их законности и обоснованности и, конечно, дается оценка работе руководителя, принявшего обжалуемое решение.

И последняя по порядку, но не по значимости задача — подбор, расстановка, обучение и мотивация кадров.

Каким бы хорошим ни был план, он реализуется людьми, и многое зависит именно от их умений и желания сотрудничать. Фактически их действия определят, будет план воплощен в жизнь или потерпит поражение. Руководители структурных подразделений Департамента правовой работы это хорошо понимают. Нет ни одного отдела, где не произошли кадровые изменения. Те, чья квалификация нам не подходила, кто не справлялся с задачами, кого не устраивал график работы, ушли. На их место мы подобрали других, имеющих не только желание и навыки, но и опыт работы в инспекциях (для нас это является обязательным условием, так как человек, не знающий, что такое работа юриста на местах, не сможет правильно дать задание, определить сроки его выполнения и разобраться в нюансах). Аналогичные изменения произошли во многих территориальных налоговых органах.

Следует отметить, что работа по подбору, обучению и расстановке кадров, в том числе руководящих, будет продолжаться в юридической службе и дальше.

В заключение остановлюсь на ряде вопросов, рассмотрение которых актуально в настоящее время.

Первый — это эффективность работы территориального налогового органа и в чем она заключается. Эффективной является та работа, по окончании которой достигается ожидаемый результат. Для налогового органа таким результатом могут быть как денежные средства, в полном объеме и на законных основаниях поступившие в бюджет, так и достижение других, более локальных целей, соответствующих функциям службы. Например, пресечение деятельности организованной структуры, специализирующейся на минимизации налогов.

Важно, что проведенная работа при правильной ее организации должна характеризоваться высоким коэффициентом полезного действия (получение максимального результата при минимальном использовании ресурсов, прежде всего человеческих).

Таким образом, определение эффективности работы подчиненныходна из основных задач руководителей территориальных налоговых органов.

Безусловно, для этого следует четко знать, какие получены результаты и насколько они соответствуют ожидаемым.

Однако руководители областных налоговых администраций не всегда полностью владеют информацией о том, какие из вышеуказанных целей характеризуют проверки отдельных инспекций, и могут дать оценку их фактической деятельности. Такая проблема в ближайшее время будет разрешена путем проведения соответствующих мероприятий организационного характера.

Второй проблемный вопрос — реализация задачи по детенизации экономики, а также постоянное, в рамках правового поля, преследование недобросовестных плательщиков.

ГНС Украины для координации такой работы на местах доведены соответствующие указания, методические рекомендации, алгоритмы, в которых поэтапно определены действия структурных подразделений по отработке предприятий рисковой категории. Однако качество такой отработки остается на довольно низком уровне. Причиной этого является в определенных случаях игнорирование указаний и неоднократных требований по улучшению работы в указанном направлении. Иначе как объяснить, например, отсутствие в актах проверок схем товарно-денежных потоков, наличие которых является необходимым условием для их полноценного анализа. Также ни один из актов, на основании которых принимались уведомления-решения, прошедшие в настоящее время процедуру административного обжалования, не содержат ссылок на судебные доктрины.

При этом почти в каждом акте есть заключение о ничтожности сделки вследствие отсутствия товара или возможности осуществлять определенный вид деятельности.

Как свидетельствует анализ результатов административного обжалования, в большинстве случаев такое заключение не соответствует действительным обстоятельствам, задачам, которые решались недобросовестными налогоплательщиками, и, соответственно, используемой схеме построения бизнес-процессов.

Так, в актах проверки часто необоснованно делается ссылка на отсутствие товара и, как следствие, ничтожность сделки при отработке нетипичного экспорта. Однако все понимают, что товар в таких случаях действительно есть, а используемая схема не преследует целей делового характера и направлена исключительно на получение налоговых выгод, в связи с чем должна характеризоваться доктриной «Деловая цель».

Вызывает недоумение огромное количество решений, принятых в связи с ничтожностью сделок в отношении субъектов хозяйствования, не отнесенных к рисковой категории. При этом редкое совещание проходит без нареканий со стороны представителей налоговой службы Украины относительно полноты и качества отработки последних.

Такой подход в организации проверок и использовании человеческих ресурсов свидетельствует только о непонимании руководителями некоторых налоговых органов приоритетов в работе, четко определенных ГНС Украины.

Третьим проблемным вопросом, подлежащим немедленному разрешению, является правильное использование человеческих ресурсов за счет автоматизации отдельных процессов.

Так, ГНС Украины неоднократно обращала внимание председателей областных налоговых органов на необходимость обеспечения качественного и своевременного наполнения базы данных АИС «Суды» информацией о рассмотрении судебных дел — общий показатель наполнения информационной системы по состоянию на 01.10.2012 г. составляет 91,4%.

При этом 100-процентное количественное и качественное занесение в базу данных информации смогли обеспечить только органы ГНС Хмельницкой и Черновицкой областей.

Крайне неудовлетворительный показатель наполнения информационной системы — в органах ГНС Винницкой области (всего 68%).

Все должны понимать, что создание и поддержание в актуальном состоянии существующих автоматизированных баз позволяет не только оперативно осуществлять обмен информацией между подразделениями всех уровней, проводить ее анализ, но и напрямую влияет на скорость и эффективность принятия необходимых решений.

Замечания, предложения и пожелания по деятельности юридической службы ГНС предлагаем отправлять по адресу: Vkochkarov@sts.gov.ua


Владислав КОЧКАРОВ,
директор Департамента правовой работы ГНС Украины

«Горячие линии»

Дата: 28 марта, четверг
Время проведения: с 10:00 до 16:00
Контактный номер: (044) 501-06-42