Интервью

Либерализация — это не просто способ реагирования на требования, а насущная необходимость

В последнее время в сфере либерализации налоговой системы сделано немало реальных шагов, что позволило Украине заметно улучшить позиции в рейтинге Всемирного банка по простоте ведения бизнеса. Соображениями о дальнейших путях совершенствования налогового законодательства и налогового администрирования, наблюдениями и прогнозами сегодня делится с читателями «Вестника» руководитель налогово-юридической практики «Эрнст энд Янг» в Украине Владимир КОТЕНКО.


В. — Уважаемый Владимир, проект либеральной налоговой реформы содержит немало радикальных изменений. По Вашему мнению как юриста-практика, как быстро они должны воплощаться в жизнь, чтобы достигнуть нужного эффекта?

У. В. — Разговор о реформировании следует начать издалека — со статистики, касающейся масштабов экономики, которая находится в так называемой тени. Объемы капитала, операций, участники которых не участвуют в финансировании общественных нужд, просто поражают. Согласно данным, опубликованным летом нынешнего года, за пределами официального обращения находится 350 млрд. грн. О чем это может свидетельствовать? Во-первых, о том, что те, кто втягивается в эти операции, испытывают определенный дискомфорт, если приходится вести бизнес иначе. Во-вторых, о наличии возможностей для них проводить операции теневым способом. Для каждой из этих двух составляющих в свою очередь требуется выяснение причин. Что вынуждает находиться в «тени» — неудовлетворительное налоговое законодательство или практика администрирования? Возможно, это желание не подвергаться регуляторному бремени либо не отчитываться перед определенными инстанциями, не обязательно налоговыми. Возможно, желание не иметь некоторых ограничений с точки зрения валютного регулирования. А возможно, такая «таинственность» — результат стремления к определенной дополнительной защите, поскольку когда ты известен, к тебе могут обратиться, могут угрожать. Очевидно, по мнению тех, кто находится в «тени», они стремятся себя обезопасить от таких рисков. И хоть это ошибочное мнение, однако оно имеет право на существование.

Другой вопрос заключается в том, не боятся ли они находиться в «тени»? И это, конечно, уже риторический вопрос. Потому что есть стимулы для пребывания в «тени», и риски, связанные с таким пребыванием, еще до сих пор умеренные. Более того, находящиеся там представители бизнеса считают, что они могут либо «договориться», либо их не найдут, либо есть еще какие-то причины, позволяющие им чувствовать себя там комфортно.

По моему мнению, наличие «тени» в значительной степени объясняется нежеланием играть по сложным правилам. И в наших руках упростить эти правила. Поэтому озвученная Минфином Украины и ГНС Украины идея необходимости реформирования ныне, безусловно, своевременна. Учитывая практический опыт работы, а я, занимаясь этими вопросами с 1995 года, видел различные ситуации, разные законы, разнообразные практики, и глубоко убежден: чем сложнее законодательная система, а значит, система администрирования (поскольку сложный закон нуждается в сложных инструментах его администрирования), тем заметнее возрастает нагрузка на активную прослойку общества, на бизнес, тем больше соблазн покинуть официальную среду и переместиться в нечто «менее светлое».

Впрочем, мне кажется, что либеральные реформы должны начинаться не только с налогов. Вместе с налоговыми реформами должны происходить изменения в регуляторной среде. Об этом много говорили. Есть люди, которые не боятся брать на себя ответственность принимать решения и воплощать их в жизнь. Мы можем критически относиться к этим решениям, к скорости их принятия. Но тот факт, что их начали смело принимать, дает довольно положительные впечатления. Должна быть динамика. Конечно, при необходимости «курс» можно менять. Но ситуация, при которой только идут разговоры, крайне вредна. Поскольку в целом заговорить можно что угодно.

Следует ли принимать регуляторные изменения, в частности налоговые, достаточно быстро? Или же дать некоторое время на то, чтобы приспособиться? Учитывая имеющийся опыт изменений, которые уже приходилось переживать, нынешние новации, озвученные государственной налоговой службой, вряд ли могут воплощаться в жизнь быстро. То есть качество этих изменений будет обратно пропорционально скорости их введения. Чем более умеренно мы введем эти изменения — отмену одних налогов, перенесение акцентов на другие налоги и т. п., тем больше будет времени на разъяснение наших целей обществу, на введение законодательных актов, подзаконных нормативных актов. Чем больше будет времени наработать алгоритмы работы самим контролерам, тем меньше будет «шок» и для них, и для бизнеса. Мне кажется, за скоростью сейчас гнаться не следует, и ожидания, что быстрое реформирование меньше времени оставит тем, кто уклоняется, не должны быть главным мотивом. Поскольку знаем по опыту, что можно уклониться от чего угодно и приспособиться к чему угодно и в любые сроки. И тот же опыт свидетельствует о том, что огромнейшее бремя непродуманных и стремительных изменений, к сожалению, ложится на плечи порядочных и добросовестных налогоплательщиков. А уклоняющиеся этого бремени не почувствуют. Как в определенной степени не чувствуют и сейчас.

В. — Какие реформы целесообразно проводить в первую очередь?

У. В. — Учитывая вызовы, обусловленные оборотом теневого капитала, ответ достаточно очевиден — упрощение налоговой системы, или уменьшение регуляторных трудностей, должно быть первоочередным. Строго спрашивать о несоблюдении правил можно только при условии, что правила просты и понятны. В бедной стране, где большое количество людей активной прослойки общества, даже осуществляя бурную деятельность, не являются суперобеспеченными, иметь сложные правила — контрпродуктивно.

Когда анализируем структуру существующей налоговой системы, бросается в глаза то, что в Украине по сравнению со многими более или менее развитыми государствами абсолютно недостаточна налоговая нагрузка на имущество. Речь идет не только о недвижимом имуществе. Сознательно или подсознательно, но реальное налогообложение имущества осталось без внимания законодателя. Традиционно больше всего наполняли казну такие налоги, как налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, НДС, который стараются правдами и неправдами избегать, акцизы, а теперь и рентные платежи. В большинстве своем эти налоги уплачивались бизнесом. Роль граждан в уплате налогов была, мягко говоря, слишком низкой (достаточно посмотреть на количество деклараций, которые подают физические лица). Введение налога на имущество достигло бы нескольких целей. Первая — увеличение поступлений в бюджет. И хотя с 1 января 2013 года планируется, что заработает налог на недвижимость (фактически на жилую недвижимость), ставки его настолько несущественны, что вряд ли этот налог в настоящем виде обеспечит значительные поступления. Вторая цель, которой можно было бы достичь с помощью изменений, связанных с налогообложением имущества, — обеспечение большей социальной справедливости. Если по сей день акцент делают на налогообложении полученного дохода, то налог на имущество обеспечил бы очень простую вещь — на «радар» налоговиков начали бы попадать результаты использования фактически полученных доходов. И если получатель дохода нашел способ припрятать от налогообложения часть полученного, то результаты потребления дохода (недвижимость, другие заметные предметы) не задекларировать было бы намного сложнее. Кроме того, можно было бы стимулировать налоговыми инструментами определенные желательные для общества пути потребления дохода. К тому же налог на имущество обеспечил бы более сознательное участие широких слоев населения в процессе исчисления и уплаты налогов. Думаю, общество к этому пока что не готово. В некоторой степени, в частности, из-за недоверия, что эти их действия будут возвращаться чем-то эквивалентным. Если бы налог на имущество был связан с определенной системой льгот или если бы была реализована идея налогообложения домашних хозяйств, — это было бы стимулом для желающих получить налоговые выгоды от активного привлечения к участию в процессе определения налоговых обязательств (в частности, путем декларирования имущества, доходов и расходов). В случае участия в таких мероприятиях не обошлось бы и без введения модернового администрирования. Повторю, что изменения должны воплощаться в жизнь умеренно. Введение, например, всеобщего декларирования с «сегодня на завтра» вызовет «культурный шок». Да и вряд ли всеобщее налоговое декларирование является целью само по себе. Это, скорее, один из инструментов, с помощью которых можно воплотить в жизнь в целом правильные идеи об усилении роли имущественных налогов, налогообложения домашних хозяйств и прочих, связанных с персональным налогообложением.

Вряд ли налоги на имущество станут фактором, который позволит резко изменить ситуацию с теневой экономикой и с наполнением бюджета, но, безусловно, были бы полезным инструментом для ее исправления. По крайней мере, дополнительные поступления государство могло бы получить, если бы ввело бо́льшие ставки налога на имущество, в частности на недвижимое (учитывая, конечно, ряд факторов и не забывая о социальной справедливости).

В. — Есть ли другие меры по реформированию, которые могли бы дать больший эффект и имели бы такое же многостороннее влияние, как и налоги на имущество? Какие законодательные инициативы способствовали бы формированию такого уровня налоговой системы, благодаря которому появилась бы тесная связь между уплатой налогов гражданами и получением определенных социальных благ?

У. В. — Конечно, есть. О некоторых из них вспомнил министр финансов на страницах вашего издания. По-моему, следует говорить о снижении социального взноса в фонд оплаты труда с одновременным введением других более разумных предельных величин для взимания налога на доходы физических лиц (в частности, речь идет о трудовых доходах — зарплатах). Приведение к более или менее разумным правилам взимания налога на доходы физических лиц в краткосрочной перспективе дестимулировало бы (я убежден, не всех, но определенное количество) лиц, которые находятся в «тени» и получают зарплату «в конвертах». Во-первых, быть в «тени» — это риск. Во-вторых, если бы объемы экономии, которая достигается благодаря теневым схемам, уменьшились, их использовали бы не так охотно. И в-третьих, выйдя из «тени», в нее, конечно, вернуться можно, но это было бы уже не так просто. То есть сейчас то, что предлагалось концептуально, — идейно правильно, но мы, кажется, снова имеем проблему со сроками введения.

Я более чем убежден, что уменьшать вдвое, а то и втрое ставку ЕСВ — это «шок» для бюджета. Кстати, мне кажется, пришло время изменить статус ЕСВ, который мог бы стать налогом. И это не просто теоретическая дискуссия о квалификации платежа. Сейчас признание этого платежа налогом позволило бы изменить систему его администрирования, поручив это налоговой, а также четче увидеть картину налоговой нагрузки. И было бы очень полезно подсчитать, сколько предприятие, физическое лицо несут на себе налоговой нагрузки (в процентах к персональным доходам, к ВВП, к доходу конкретного предприятия и т. п.).

Я уверен, что в настоящее время следует оставлять в руках активной прослойки общества бо́льшую сумму денежных средств, не изымая их как налоги, в обмен на разумное распоряжение этими средствами, на осуществление полезных для всего общества дел. Например, предприятия должны иметь некоторые скидки по ЕСВ, если создают определенное количество рабочих мест с определенным размером зарплаты. Разве это не стимул для повышения привлекательности легальной зарплаты? Эта цепочка выведет нас, наконец, на то, чего мы хотим, — на отсутствие «конвертов», увеличение поступлений налога на доходы граждан и т. п. Если бы такой шаг был сделан, это стало бы хорошим сигналом, в частности, для тех, кто сейчас находится в «тени».

В. — Немало критических замечаний и от экспертов, и от представителей общественных организаций, и от самих предпринимателей  было высказано относительно идеи введения налога с оборота. В каких странах практиковалось взимание одновременно НДС и налога с оборота?

У. В. — Налог с оборота нельзя вырывать из контекста планов по уменьшению нагрузки на фонд оплаты труда и снижению ставки НДС. Этот налог планировался как компенсатор для потерь бюджета в связи с уменьшением ставок НДС и ЕСВ. Налоговая и не скрывала, что налог с оборота имеет определенные плюсы. В частности, его достаточно сложно оптимизировать. Поэтому, снижая ставки НДС и нагрузку на фонд оплаты труда, добиваемся уменьшения привлекательности теневых схем. При этом представители налоговой заявили, что услышали критику, и предложили оппонентам предоставить взамен свои конструктивные предложения, которых, насколько мне известно, пока не получили. Таким образом, прихожу к выводу, что в краткосрочной перспективе альтернативного инструмента, подобного по эффекту тому, который может дать налог с оборота, не нашли. Лишь незначительное количество стран имеют одновременно НДС и налог с оборота — Аргентина, Бразилия, Тайвань. Впрочем, это именно тот случай, когда, не попробовав, очень сложно делать конкретные заключения или строить прогнозы.

В. — Какие пробелы в области законодательного регулирования следует заполнить, чтобы обеспечить наполняемость бюджета уже в ближайшее время?

У. В. — Есть несколько сфер, которые сейчас представляют собой пробелы в сфере законодательного регулирования. Речь идет прежде всего о трансфертном ценообразовании и об отсутствии регулирования в отношении операций с контролируемыми зарубежными корпорациями. Те, кто сейчас манипулирует обычными ценами, выводит прибыль за пределы страны или, наоборот, завышает расходы, уменьшает объемы налоговых обязательств в Украине. Внесение изменений могло бы обеспечить дополнительные налоговые поступления. Другой вопрос, радикально ли это изменило бы налоговый «ландшафт»? Если бы такие радикальные изменения были предложены раньше, эффект для бюджета был бы значительным. Однако, несмотря на это, изменения нужно вносить, и без лишней поспешности готовить нормативные акты.

В. — Изменения к налоговому законодательству существовали и будут существовать. Однако рядовые граждане каждый раз ждут эффекта от них в обозримой, а не в далекой перспективе. Оправданы ли такие ожидания?

У. В. — Дело в том, что все наши трудности в налоговой сфере связаны не только сугубо с налогами, но и с потребностями, которые налоги должны финансировать. Определение бюджета должно идти не «от потребностей», а от возможностей. Без такого подхода не будет впечатления, что налоги взимаются в соответствии с реальным результатом плательщика, а не с зафиксированными потребностями бюджета. Налоги — явление в такой же степени финансовое, как и психологическое. Причем последнее даже в большей мере. Без получения психологического согласия никто не заставит играть по правилам. В противном случае это потребует создания такого репрессивного аппарата, когда фактически за каждым плательщиком будет ходить собственный инспектор. Вряд ли это прогрессивный путь. Поэтому все внесенные изменения должны просуществовать определенное время, достаточное для преодоления общественной психологической инерции. Мы не можем ввести новации, а потом подсчитать, скажем, через квартал после их введения, и сказать, что ничего не происходит, давайте «отмотаем» назад. Так никогда и ничего не произойдет. Принятие решений — вот ниточка, с которой, я считаю, нужно начинать распутывать клубок проблем.

В процессе развития отечественной налоговой системы уже было много идей и экспериментов. По моим личным наблюдениям, в периоды стабильного законодательства и практики налогоплательщики чувствуют себя комфортнее. Они смелее вкладывают денежные средства в деятельность, если понимают, что законодательство не будет изменяться непредсказуемо. Мы сейчас дошли до той точки развития, когда либерализация — это не просто один из возможных способов реагирования на вызовы, а настоятельная необходимость, когда каждый плательщик должен понимать, что в обмен на облегчение от него требуется прозрачность действий. Именно комбинация этих двух условий, убежден, может дать эффект уже в среднесрочной перспективе.


Беседовали Петр Кричун
и Инна ГОЛОВКО

«Горячие линии»

Дата: 5 сентября, четверг
Время проведения: с 14:00 до 16:00
Контактный номер: (044) 501-06-42