Интервью

Операция «Реорганизация»

Слияние или объединение налоговой и таможенной служб в единый орган — новое явление для Украины. Многие страны мира уже прошли этот путь, и хотя в каждом отдельном случае речь идет о совершенно разных факторах успеха и подводных камнях подобных реформ, все они оказались эффективными. Не копировать какую-то из существующих моделей налогово-таможенной интеграции, а взять за основу лучшую мировую практику и применить в отечественных реалияхцель семинара-совещания на тему «Международный опыт объединения налоговых и таможенных служб».


Изменение бренда, но не тренда

«Сегодня очень важно определить отправные точки реорганизации наших ведомств, — обратился к присутствующим министр доходов и сборов Украины Александр Клименко. — У нас есть на кого опереться, ведь к участию в разработке концептуальной модели Министерства привлечены специалисты налоговой и таможенной служб, лучшие представители отечественной науки и наши партнеры — аудиторы авторитетной международной компании «PricewaterhouseСoopers». Министр выразил убеждение, что при таком составе рабочей группы и очевидном стремлении самих налоговиков и таможенников к совершенствованию налогово-таможенная «перестройка» просто обречена на успех. «Это будет одна из самых ярких реформ в Украине с момента ее существования», — считает Александр Клименко.

Первые шаги на пути к формированию новой структуры уже сделаны. Специалистам, работавшим над логотипом ведомства, удалось не утратить идентичность, которая была до этого в эмблеме налоговой службы, и выдержать стиль — подчеркнуть статус Министерства. «Мы осознаем, что для плательщика изменение идентики должно пройти безболезненно, поэтому сделали все, чтобы наш логотип ассоциировался с деньгами, доходами, заработком и т. п. и символизировал элементы защиты и государственности», — отметила директор Департамента взаимодействия со средствами массовой информации и общественностью ГНС Украины Ольга Семченко.

Моделирование ситуации

Что касается организационных структур объединенных служб, то их в мировой практике существует три: по типу налога, функциональная, а также ориентированная на налогоплательщика, клиента.

Как правило, налоговые администрации создаются с учетом первой из перечисленных структур. Это наиболее простой путь сбора налогов, но при бурном развитии событий он не лучшим образом удовлетворяет нужды сегодняшнего дня, поскольку не гибкий: работники отвечают только за узкопрофильный участок работы и не являются взаимозаменяемыми внутри ведомства. Кроме того, такая модель сопровождается дублированием функций и, как следствие, обходится государствам, мягко говоря, недешево.

Функциональная организационная структура — прерогатива слияния налоговых служб с другими структурами, регулирующими систему государственных финансов. Она позволяет усовершенствовать работу: работать с большими объемами информации, более широким ассортиментом налогов и сборов, а главное — находить резервы для повышения качества такой деятельности.

Название модели, ориентированной на налогоплательщика, говорит само за себя. Она является затребованной прежде всего в бизнесе, который хочет быть в глазах налоговиков не потенциальным источником поступлений (читай — денежным мешком), а клиентом. Налоговая при таком развитии сценария также выигрывает, поскольку ощущает более лояльное отношение к себе со стороны предпринимателей.

Чаще всего правительства используют сочетание разных организационных моделей.

Зарубежный опыт

В Венгрии слияние фискальных ведомств в Национальное налоговое и таможенное управление произошло совсем недавно — в 2011 г., причем деятельность единого органа уже доказала свою эффективность. Информационные технологии, юридическая координация были объединены в одно функциональное подразделение, управление ресурсами, стратегии, надзор и т. п. — в другое. Вместе с тем региональные офисы работают в основном традиционно, как налоговые службы. Особенно в некоторых областях, где необходимы специальные знания и навыки на операционном уровне. Таким образом, в венгерской системе есть элементы функциональной организации, а также сохраняется структура по типу налога.

То же касается Австрии, где объединение произошло раньше, чем в Венгрии. В системе Федерального министерства финансов — несколько функций, которые выполняют разные подразделения, но на общих принципах, как единое целое: это обеспечение деятельности, бюджет и государственные финансы, экономическая политика и т. п. К тому же есть подразделение по экономической политике, что достаточно интересно относительно того, какой интерфейс использует налогово-таможенное ведомство для взаимодействия с частью правительства, ответственной за экономическую политику. Ведь во многих налоговых и таможенных администрациях власть работает на микроэкономическом уровне, а на более высоком — макроэкономическом — она отвечает скорее за прогнозирование и результат.

Как разделить ответственность в украинском варианте, где Министерство финансов и Министерство доходов и сборов существуют параллельно, — вопрос не из легких. По убеждению вице-президента НАН Украины, директора Института экономики и прогнозирования НАН Украины Валерия Гейца, если о налоговой и таможенной политике речь идет как об инструменте финансовой политики, то «первой скрипкой» должен быть Минфин. «Но если рассматривать налоговую и таможенную политику как процесс администрирования, то отвечать за нее должно Министерство доходов и сборов», — предостерег ученый. Александр Клименко с ним полностью согласился: «Я считаю, что за налоговую и таможенную политику должен отвечать Минфин, а задача Министерства доходов и сборов — обеспечить доходы, и наше видение проблем исходит из наших основных функций по администрированию налогов».

Великобритания: налоговая с человеческим лицом

Один из примеров объединения функциональной организационной структуры со структурой, ориентированной на налогоплательщика, — Ее Величества Налоговое и таможенное управление Великобритании, образованное вследствие объединения в 2003 — 2005 гг.  Под руководством генерального директора управления работают четыре клиентоориентированных подразделения: по налогообложению физических лиц, налоговым льготам, корпоративному налогообложению и обеспечению уплаты налогов.

Предпосылками переформатирования двух структур в одну были повышение справедливости и эффективности налоговой системы, улучшение качества обслуживания клиентов, повышение уровня конфиденциальности для клиентов. Впрочем, самая существенная причина слияния заключается в том, что власть не представляла, как налоговая и таможенная службы могут работать на полную мощность обособленно одна от другой.

Процесс продолжался два года, и немало времени пришлось на так называемый переходный период — когда законодательная база приводилась в соответствие с новыми реалиями. «Существенным препятствием, масштабы которого — сокращение штата на 15%, было кадровое. Только за счет его преодоления Налоговое и таможенное управление экономит 500 млн. дол. в год, — рассказывает советник «PricewaterhouseСoopers» Крис Вейлс. — Да, чиновников стало меньше, но каждый работник мотивирован, и теперь наша организация является более эффективной, а плательщики поняли, что пользу от налогово-таможенного объединения имеют прежде всего они».

Общественно важная реформа

Пережить сокращение придется и работникам налоговой и таможни в нашем государстве. После их объединения в Министерство доходов и сборов Украины численность служащих этих ведомств уменьшится на 5,8 тыс. человек, или 8,2%. Впрочем, Александр Клименко обещает: массового увольнения служащих не будет, поскольку за каждым таким увольнением стоит человек. Судьба каждого будет решаться индивидуально, с учетом его квалификации. Что касается работников Министерства, то для них планируется разработать систему тренингов, которая позволит, с одной стороны, сплотить коллектив, а с другой — правильно расставить акценты в работе. «Информации будет очень много, и умение профессионально ее обрабатывать, принимать взвешенные решения — едва ли не главная задача, стоящая перед всеми нами, — объяснил министр. — Вообще я считаю, что лучшая инвестиция — инвестиция в людей, поэтому мы должны это делать».

Действенность реорганизации будет определяться при помощи социологических исследований: замеряют уровень доверия к налоговой и таможне на момент создания Министерства и после трансформации. «От общества идет большой запрос на эту реформу, поэтому важно оправдать ожидания и сделать украинскую версию объединенного таможенно-налогового ведомства не менее эффективной, чем европейские аналоги», — подчеркнул Александр Клименко.

Прямая речь

Крис ВЕЙЛС (Великобритания),
советник ООО «PricewaterhouseСoopers»:

В. — Подлежит ли пересмотру структура Налогового и таможенного управления Ее Величества?

К. В. — Никакая структура не является постоянной. Кое-где распределение полномочий между Минфином и управлением очень гибкое: то, что позволяет достичь позитивных результатов, используется обеими структурами. Для меня лично наилучший показатель — когда макроэкономическая политика соответствует налоговой, а налоговая политика поддерживает макроэкономическую.

В. — Существуют ли в структуре управления подразделения, занимающиеся правоохранительной деятельностью?

К. В. — В этой организации полиции нет, но специалисты, расследующие случаи неправомерной деятельности, есть. В разных странах к этому подходят по-разному, не используя какую-то одну стандартную модель. Не обязательно в составе налогового ведомства, но подразделения, выявляющие и расследующие преступления до того, как материалы о них передаются в прокуратуру, существуют везде.

В. — Где устроились работники, сокращенные в процессе реорганизации?

К.В. — Поскольку объединение служб происходило в период экономического расцвета в Великобритании, то и переход специалистов из государственного сектора в частный не представлял особых трудностей. Люди, работавшие в налоговой, были очень затребованы, потому что хорошо осведомлены в финансовых вопросах, налогообложении, таможенном деле. В целом за два года было сокращено 20 тыс. работников. Цифра достаточно высокая, однако 5 — 7% специалистов, хоть и ушли из государственной службы в принципе, но не пострадали в плане трудоустройства.

Петер ХРЕНКО (Чехия),
партнер ООО «PricewaterhouseСoopers»:

В. — Как долго может длиться объединение налоговой и таможенной служб?

П. Х. — Как свидетельствует опыт других государств, многое в данном процессе зависит от исторических предпосылок в целом и национального законодательства в частности. Например, в Канаде слиянию фискальных ведомств предшествовал трехлетний период анализа, но началось оно в 1992 году, когда высокие технологии, ускоряющие обмен информацией, только зарождались.

Есть более свежие примеры. В Венгрии, Дании реорганизация ведомств произошла довольно быстро и успешно. Не думаю, что в Украине объединение налоговой с таможней должно затянуться.

В. — Кто в Чехии отвечает за разработку налоговой политики?

П. Х. — Министр финансов. Я бы не сказал, что такое состояние дел позволяет более-менее точно спрогнозировать поступления, поскольку министр не имеет информации из первых уст — от налоговиков и таможенников. Причина: принципы распределения власти прописаны в Конституции (и в Чехии, и в Словакии). Министерство разрабатывает налоговую политику, а Финансовая администрация Республики Чехия внедряет ее для того, чтобы обеспечить сбор налогов, их администрирование, оценивать и контролировать эти процессы.

В. — Были ли попытки изменить иерархию межведомственных отношений?

П. Х. — Пока только дискуссии. Их в обоих государствах было много. Опять-таки, изменить что-то в межведомственном взаимодействии означает изменить Конституцию, согласно которой за каждым министерством и ведомством закреплены конкретные функции и полномочия.

Валерий ГЕЕЦ,
вице-президент НАН Украины, директор Института экономики и прогнозирования НАН Украины:

В. — Какими принципами деятельности следует руководствоваться Министерству доходов и сборов?

В. М. — Аналогичные органы государственной власти за рубежом сориентированы преимущественно на тех, кто уплачивает налоги. И очень важно, насколько в процессе трансформаций будет учитываться этот принцип. Разумеется, не все сразу, но в первую очередь следует начать с введения определенных его элементов, особенно относительно обслуживания крупных налогоплательщиков, которых можно оценить и как участников экспортно-импортных операций, и как плательщиков, и как субъектов бизнеса, которые должны иметь нормальные условия работы.

В. — Должен ли быть подбор кадров в Министерство особым?

В. М. — Поскольку налоговая и таможня построены по функциональным признакам, новые управленцы в Министерстве должны иметь возможность осуществлять и те, и другие функции одновременно. Это один из важных признаков классификационного определения способности руководителя реализовать поставленные перед ним задачи. И уже сегодня необходимо думать о том, каким критериям должны соответствовать ведущие руководители для того, чтобы быть успешными.

В. — Как измерить результат, который будет достигнут после объединения налоговой и таможни?

В. М. — Для реализации организационных проектов всегда создаются мониторинговые группы, удерживающие ситуацию на контроле. Поскольку слияние двух ведомств — достаточно масштабный проект, нам также необходимо иметь группу разноплановых специалистов, которые отслеживали бы ход его выполнения.


Подготовила Ольга ГЕРМАНОВА

«Горячие линии»

Дата: 14 марта, четверг
Время проведения: с 14:00 до 16:00
Контактный номер: (044) 501-06-42