Интервью

Эволюция или революция в реформах?

Мы сидим в уютном кабинете члена-корреспондента НАН Украины доктора экономических наук профессора заслуженного экономиста Украины президента Академии финансового управления Татьяны Ефименко, пьем чай и ведем неторопливую беседу. Конечно, о налогах, реформах в этой сфере, ожидаемых изменениях и их целесообразности. И о многом другом, что касается фискальной политики. Это не удивительно, ведь Татьяна Ефименко — не только экс-заместитель министра финансов, но и налоговик с большим практическим опытом.


В.Татьяна Ивановна, какими, на Ваш взгляд, должны быть приоритеты в фискальной политике?

Т. И. — Такая политика существует исключительно как часть социально-экономической стратегии и тактики государства и должна быть сбалансирована с учетом влияния внешних и внутренних факторов. Соответственно менеджмент в налоговой политике необходимо рассматривать только в таком контексте. Суть в том, что функции государства надо финансировать, если мы хотим, чтобы росла конкурентоспособность бизнеса на мировой арене и национальная рыночная экономика была защищена от кризисных потрясений. В то же время современные возможности денежно-кредитной, фискальной политики позволяют гибко сочетать механизмы финансового управления для поддержания умеренной налоговой нагрузки.

Рассматривая задачи фискальной политики, я считаю, что сегодня главным приоритетом становится прозрачность. То есть чтобы люди, заплатившие хоть одну копейку налогов, могли, например, зайти на сайт электронного правительства и посмотреть, куда, на какие статьи расходов используются их деньги. Мне кажется, что появление таких перспектив необходимо ускорить, чтобы не тормозить темпы реформ. В нашей стране за 20 с лишним лет очень многое сделано, чтобы существовала транспарентность во взаимоотношениях государства с бизнесом и гражданами. Однако в обществе шаг за шагом следует отходить от оставшихся со старых времен отпечатков патернализма, прежде всего в институтах государственного управления. Сегодня более эффективными в мире становятся партнерские отношения между гражданским обществом, бизнесом и государством. При этом государство так же, как и бизнес, направляет свои усилия на повышение уровня жизни граждан. Именно такой видится парадигма новой экономики. Поэтому мы должны понимать, что ничего не изменим, в том числе в налоговой политике, если в обществе не возникнет и не будет реализована модель равноправных справедливых отношений не только при заключении договоров, но и в общей логике жизни, поведении. Что касается граждан, то самый лучший способ совершенствования личности, на мой взгляд, — следовать рекомендациям великого А. Чехова, то есть день за днем по капле выдавливать из себя раба.

В.Как эти истины соблюдаются в политической игре?

Т. И. — Очень хорошо, что вы упомянули слово «политической», потому что ни в одной стране нет такого лидера, который бы, излагая основы своих новых подходов к тем или иным управленческим действиям, не кос-нулся правил налогообложения. Ведь они связаны с необходимостью безвозмездной передачи части собственности в общественные фонды в контексте перераспределительных функций государства. Налоговая стратегия и тактика всегда предполагают, что политический лидер будет пытаться своими действиями влиять на то, чтобы в группах интересов — государственных, частных, коллективных, бизнесовых — ему удалось скоординировать активность носителей этих интересов вокруг определенных идей. Поэтому достаточно понятны благие намерения политиков вносить изменения в налоговые правила. Однако при сокращении применяемых льгот важно было бы оценить, кто понесет потери, будут ли они компенсированы. А самое главное — не нарушится ли баланс интересов, о котором я упомянула ранее.

Приведу пример из практики американский экономики. Скажем, президента США Барака Обаму с его подходами к фискальной нагрузке и сильным акцентом на необходимости социализации налоговой политики в обществе много критикуют. И это происходит несмотря на то, что в течение ближайших трех лет фискальная политика США будет сопровождаться жесточайшей консолидацией. Речь идет, во-первых, о концентрации и повышении эффективности использования государственных доходов. Во-вторых, предстоит резкое сокращение и повышение продуктивности всех расходов, включая военные.

В.Как Вы оцениваете те или иные реформаторские действия в нашей стране?

Т. И. — Лично я поддерживаю любые попытки реформ. Почему? Потому что если не обсуждать инновации, реформаторство сведется к банальному конформизму. Поэтому надо приветствовать то, что лидеры, тем более молодые, генерируют новые идеи, даже если эти идеи и новации требуют дальнейшей доработки. Как специалист, который понимает технологию введения новаций, я по-прежнему готова участвовать в самых смелых экспериментах. Ведь надо отработать большое количество разных материалов, пока реформаторская мысль отшлифуется и превратится в действие.

В.Сегодня весь мир буквально бурлит по поводу налоговой политики. Идут споры о том, какой она должна быть, стоит ли вообще применять налоги на богатство, на добавленную стоимость и т. д....

Т. И. — Мы — страна, провозгласившая европейский вектор развития. Отсюда следует необходимость ориентироваться в национальном законодательстве так же, как в Евросоюзе, — на НДС, акцизный налог. Это платежи в доходную часть бюджета, имеющие практически обязательные для всех стран правила. Поэтому в контексте евроинтеграции мы должны последовательно соблюдать налоговые «правила игры» Европы. Но ... насколько незыблемы эти правила?

Кризис показал, что европейские нормы тоже нужно пересматривать, совершенствовать. Однако есть вопросы, требующие политического решения. И вот здесь можно задаться вопросом: готовы ли мы ради лучшего механизма сбора налогов несколько отклониться от некоторых правил, задекларированных в рамках евроинтеграционного вектора? Я считаю, что это очень серьезная дискуссия, которую надо было бы организовать в среде специалистов, а потом вынести в широкий круг крупного, среднего и малого бизнеса, и особенно привлечь тех, кто сегодня в полном объеме задействован в мировой системе движения товаров и капитала. Это обязательно.

В.Что же все-таки лучшеНДС или налог с оборота?

Т. И. — Надо полагать, ваш вопрос связан с опубликованным для обсуж-дения Министерством доходов и сборов проектом закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно дальнейшего усовершенствования обложения налогом на добавленную стоимость», где предлагается снизить действующую ставку НДС до 9% с одновременной отменой большинства льгот по уплате этого налога, а также ввести налог с оборота (базы налогообложения) на уровне 1 — 2%. В соответствии с опубликованными на сайте Миндоходов целями этого регуляторного акта и анализом его влияния на фискальную эффективность действующих норм предусмотрены уменьшение нынешней налоговой нагрузки по НДС посредством снижения базовой ставки налога с одновременным введением компенсаторных механизмов в виде дополнительных ставок налога к общей базе налогообложения; отмена правила «первого события» и внедрение метода начисления; унификация первичных документов бухгалтерского учета с документами налогового учета; создание условий для упрощенной формы и порядка заполнения налоговой отчетности по НДС.

Заранее скажу, что в профессиональной дискуссии, которая развернулась вокруг этого законопроекта в виртуальном пространстве, уже расставлены основные акценты. Снижение ставки НДС, конечно же, найдет широкую поддержку в деловых кругах. Что касается дополнительного налогообложения по ставкам 1 и 2% по отношению к той же расчетной базе, что и НДС, отмечу следующее. Как администратор, абстрагируясь от всех своих знаний европейского вектора, техники и технологии сбора налогов, подчеркну, что собирать налог с оборота действительно значительно проще. Потому что есть сумма реализации, определенные хозяйственные операции, имеющие отражение в финансовой отчетности. И с точки зрения того, как посчитать и как уплатить, этот механизм достаточно прост по сравнению с другими формами налогов.

Но с другой стороны... Возьмите любую компанию — например, оператора мобильной связи. Это, как правило, вертикально интегрированные структуры, мы покупаем их услуги, оплачивая сразу, в том числе НДС. Безусловно, подобным экономическим агентам несложно переориентироваться на налог с оборота. А как могут отразиться вышеуказанные изменения, например, на обувной промышленности? В ассоциации производителей обуви мы попытались посчитать. Чисто арифметически получается, что кооперация с юридическими лицами невыгодна. Поэтому небольшие производства на основании расчетов сделали вывод, что если у них внутри не будет интегрированного производства, то при любой формуле начисления обязательств с базой в виде объема реализации продукции сразу возникнут дополнительные расходы. В итоге, как видим, в налоге с оборота есть такая неприятная составляющая, которая называется кумулятивным эффектом. На это также обращают внимание многие эксперты.

В.Наверное, дело даже не в том, плох или хорош налог с оборота. Но вот сможем ли мы, например, ввести специальное категорирование продукции без излишних сложностей для упрощения администрирования дифференцированных ставок?

Т. И. — Надо сказать, что относительно низкие ставки собственно налога с оборота уменьшают негативный каскадный эффект. Но в какой-то степени он все же остается. И если продукция поставляется разными предпринимателями, имеющими собственное юридическое лицо, и структура производства товаров и услуг для конечного потребления также сконцентрирована в отдельных юридических лицах, тогда в цепочке товаропроизводителей для каждого из них, может быть, надо расширить дифференциацию ставок. Тогда в общей сумме этот налог станет одинаковым для оборота поставщиков товаров и услуг с разными формами кооперации независимо от текущих изменений их хозяйственного статуса. Это обстоятельство может найти подтверждение, если в структуре экономики проанализировать цепочки создания добавленной стоимости, а затем в зависимости от ресурсоемкости товаров и услуг исключить последствия кумулятивного эффекта в базе налогообложения.

В.Дискуссии по этому поводу ведутся уже много лет...

Т. И. — В том-то и дело. Еще в 2005 году мы пытались найти возможности отказаться от НДС, ввести новые подходы и даже прикидывали возможные ставки налогообложения. Логика была такова. Если грубо разделить процесс производства на три стадии, то для черных заготовок можно было бы установить ставку 3%. Далее, если заготовки и переделы осуществляются в единой кооперации, — 5%, затем, для конечного потребителя, — 7%. В случае вертикально интегрированного производства речь шла о 8 — 9% ставки налога с оборота. Оговорюсь, что названные мною цифры были результатом расчетов по состоянию на 2005 год, и без глубокого анализа они не могут быть применены сегодня. При этом анализ должен коснуться не только структуры производства товаров и предоставления услуг, а также оценки влияния на уровень тенизации экономики.

Тогда было несколько вариантов: отказаться от НДС и ввести налог с оборота, отказаться от НДС и ввести налог с продаж, отказаться от НДС и ввести так называемый обратный НДС (это когда я у вас что-то покупаю и сумму НДС сразу уплачиваю в бюджет). Последняя из озвученных мною моделей очень серьезно обсуждалась в Европе. Она называется «реверсная модель налога на добавленную стоимость». У нас такая модель также находила ограниченное применение в случаях, когда присутствовали высокие риски неуплаты налога.

В.Почему эти идеи не получили поддержки?

Т. И. — Именно из-за усложненных технологических элементов администрирования. Налог с продаж мы тоже внимательно изучали, в частности как он работает в США. При этом столкнулись с тем, что поскольку налог с продаж нужно платить в момент конечного потребления, то в США конфликтные ситуации возникали из-за несовершенства в классификации, конечная ли это стадия потребления. Эта проблема у них достаточно серьезно обсуждалась, и в кризисные годы даже стоял вопрос введения НДС.

В.У Вас были наработки о параллельном существовании налогов. Насколько это может быть полезным для экономики?

Т. И. — Если создать управленческую инфраструктуру, которая позволит быстро квалифицировать операцию по вышеприведенным мною признакам, можно параллельно создавать налоговые конструкции с одинаковыми по экономическому смыслу базами налогообложения, но с разными интерпретациями механизмов администрирования с учетом многих факторов теневой экономики. Это не проблема. Но в контексте упрощения администрирования ни в коем случае нельзя допускать совокупного усложнения. Пока простой технологии нет. А если вводить необходимые процедуры идентификации товаров и услуг, то не факт, что это будет эффективнее для бюджета с учетом дополнительных расходов на содержание административного аппарата. Кстати, серьезную озабоченность с точки зрения администрирования вызывает предложение об отмене так называемого первого события при начислении НДС. А вообще на все вопросы, наверное, можно было бы ответить при наличии подробных расчетов с применением экономического и поведенческого моделирования. Последнее чрезвычайно важно, так как не всегда очевидные арифметические расчеты по увеличению доходной части бюджета оправдываются в жизни. Надо помнить, что существуют так называемые институциональные ловушки, хорошо описанные российским академиком В. Полтеровичем, которые с помощью неформальных правил, существующих в обществе, искажают самые благие намерения реформаторов. В связи с этим, на мой взгляд, для подтверждения результатов можно было бы провести эксперимент с параллельным декларированием.

Я — человек, склонный к рациональным динамическим процессам в управлении. В любом случае для меня инновация, на первый взгляд не совсем непривлекательная, гораздо лучше тишины и застоя. Реформы, эксперименты имеют право на существование несмотря на то, что заранее неизвестно, какая из моделей будет иметь успех. В то же время никогда нельзя говорить о том, что все равно ничего не получится. Поэтому я глубоко убеждена, что мы шаг за шагом должны реформировать существующую систему налогообложения. Как это делать? Скажу откровенно, что касается изменений в финансовых системах, я больше склонна к эволюционным моделям. То есть нужно сначала все просчитать, прорисовать структуру, обсудить, а потом уже принимать решение. Это классика. Но... Давайте вспомним, как полководцы выигрывали войны. Иногда не благодаря, а вопреки. Путь реформ, к сожалению, нелегок. Поэтому успешный результат будет зависеть от последовательного применения правила «золотой середины» при учете эволюционных и революционных подходов с обязательной ориентацией на мнение специалистов и общественности.


Беседовали Ольга МАРЧУК
и Ольга ГЕРМАНОВА

«Горячие линии»

Дата: 28 марта, четверг
Время проведения: с 10:00 до 16:00
Контактный номер: (044) 501-06-42