Інтерв’ю

Операція «Реорганізація»

Злиття або об'єднання податкової і митної служб в єдиний орган — нове явище для України. Чимало країн світу уже пройшли цей шлях, і хоча в кожному окремому випадку йдеться про абсолютно різні фактори успіху й підводні камені подібних реформ, всі вони виявилися ефективними. Не копіювати якусь із існуючих моделей податково-митної інтеграції, а взяти за основу кращу світову практику й застосувати у вітчизняних реаліях — мета семінару-наради на тему «Міжнародний досвід об'єднання податкових і митних служб».


Зміна бренду, але не тренду

«Сьогодні дуже важливо визначити відправні точки реорганізації наших відомств, — звернувся до присутніх міністр доходів і зборів України Олександр Клименко. — У нас є на кого спиратися, адже до участі в розробці концептуальної моделі Міністерства залучено фахівців податкової і митної служб, кращих представників вітчизняної науки і наших партнерів — аудиторів авторитетної міжнародної компанії «PricewaterhouseСoopers». Міністр висловив переконання, що за такого складу робочої групи й очевидного прагнення самих податківців і митників до вдосконалення податково-митна «перебудова» просто приречена на успіх. «Це буде одна з найяскравіших реформ в Україні з моменту її існування», — вважає Олександр Клименко.

Перші кроки на шляху до формування нової структури вже зроблено. Фахівцям, що працювали над логотипом відомства, вдалося не втратити ідентичність, яка була до цього в емблемі податкової служби, і витримати стиль — підкреслити статус Міністерства. «Ми усвідомлюємо, що для платника зміна ідентики повинна пройти безболісно, тому зробили все, аби наш логотип асоціювався з грішми, доходами, заробітком тощо і символізував елементи захисту й державництва», — зазначила директор Департаменту взаємодії із засобами масової інформації та громадськістю ДПС України Ольга Семченко.

Моделювання ситуації

Щодо організаційних структур об'єднаних служб, то їх у світовій практиці існує три: за типом податку, функціональна, а також орієнтована на платника податків, клієнта.

Зазвичай податкові адміністрації створюються з урахуванням першої з перелічених структур. Це найпростіший шлях збору податків, але за бурхливого розвитку подій він не найкращим чином задовольняє потреби сьогодення, оскільки не гнучкий: працівники відповідають тільки за вузькопрофільну ділянку роботи і не є взаємозамінними всередині відомства. Крім того, така модель супроводжується дублюванням функцій і, як наслідок, обходиться державам, м'яко кажучи, недешево.

Функціональна організаційна структура — прерогатива злиття податкових служб з іншими структурами, що регулюють систему державних фінансів. Вона дає можливість удосконалити роботу: працювати з більшими обсягами інформації, ширшим асортиментом податків і зборів, а головне — знаходити резерви для підвищення якості такої діяльності.

Назва моделі, орієнтованої на платника податків, говорить сама за себе. Вона є затребуваною передусім для бізнесу, який хоче бути в очах податківців не потенційним джерелом надходжень (читай — мішком грошей), а клієнтом. Податкова за такого розвитку сценарію також виграє, адже відчуває лояльніше ставлення до себе з боку підприємців.

Найчастіше уряди використовують поєднання різних організаційних моделей.

Зарубіжний досвід

В Угорщині злиття фіскальних відомств у Національне податкове і митне управління відбулося зовсім недавно — в 2011 р., причому діяльність єдиного органу вже довела свою ефективність. Інформаційні технології, юридичну координацію було об'єднано в один функціональний підрозділ, управління ресурсами, стратегії, нагляд тощо — в інший. Водночас регіональні офіси працюють здебільшого традиційно, як податкові служби. Особливо в деяких областях, де потрібні спеціальні знання й навички на операційному рівні. Таким чином, в угорській системі є елементи функціональної організації, а також зберігається структура за типом податку.

Те саме стосується Австрії, де об'єднання відбулося раніше, ніж в Угорщині. В системі Федерального міністерства фінансів — декілька функцій, які виконують різні підрозділи, але на спільних засадах як єдине ціле: це забезпечення діяльності, бюджет і державні фінанси, економічна політика тощо. До того ж є підрозділ з економічної політики, що досить цікаво щодо того, який інтерфейс використовує податково-митне відомство для взаємодії з частиною уряду, відповідальною за економічну політику. Адже в багатьох податкових і митних адміністраціях влада працює на мікроекономічному рівні, а на більш високому — макроекономічному — вона відповідає радше за прогнозування і результат.

Як розподілити відповідальність в українському варіанті, де Міністерство фінансів і Міністерство доходів і зборів існують паралельно, — питання не з легких. На переконання віце-президента НАН України, директора Інституту економіки та прогнозування НАН України Валерія Гейця, якщо про податкову й митну політику йдеться як про інструмент фінансової політики, то «першою скрипкою» має бути Мінфін. «Але якщо розглядати податкову й митну політику як процес адміністрування, то відповідати за неї повинно Міністерство доходів і зборів», — застеріг науковець. Олександр Клименко з ним цілком погодився: «Я вважаю, що за податкову і митну політику повинен відповідати Мінфін, а завдання Міністерства доходів і зборів — забезпечити доходи, і наше бачення проблем грунтується на наших головних функціях в плані адміністрування податків».

Велика Британія: податкова з людським обличчям

Одним із прикладів поєднання функціональної організаційної структури зі структурою, орієнтованою на платника податків, є Її Величності Податкове і митне управління Великої Британії, яке утворилося внаслідок об'єднання в 2003 — 2005 рр. Під керівництвом генерального директора управління працюють чотири клієнтоорієнтованих підрозділи: з оподаткування фізичних осіб, податкових пільг, корпоративного оподаткування і забезпечення сплати податків.

Передумовами переформатування двох структур в одну були підвищення справедливості та ефективності податкової системи, покращення якості обслуговування клієнтів, підвищення рівня конфіденційності для клієнтів. Втім, найвагоміша причина злиття полягає у тому, що влада не уявляла, як податкова і митна служби можуть працювати на повну потужність відокремлено одна від одної.

Процес тривав два роки, і чимало часу припало на так званий перехідний період — коли законодавча база приводилася у відповідність із новими реаліями. «Суттєвою перешкодою, масштаби якої — скорочення штату на 15%, була кадрова. Тільки за рахунок її подолання Податкове і митне управління економить 500 млн. дол. на рік, — розповідає радник «PricewaterhouseСoopers» Кріс Вейлс. — Так, чиновників поменшало, але кожен працівник мотивований, і тепер наша організація є більш ефективною, а платники зрозуміли, що користь від податково-митного об'єднання мають передусім вони».

Суспільно важлива реформа

Пережити скорочення доведеться і працівникам податкової та митниці в нашій державі. Після їх об'єднання в Міністерство доходів і зборів України чисельність службовців цих відомств зменшиться на 5,8 тис. осіб, або 8,2%. Втім, Олександр Клименко обіцяє: масового звільнення службовців не буде, адже за кожним таким звільненням стоїть людина. Доля кожного вирішуватиметься індивідуально, з урахуванням його кваліфікації. Для працівників Міністерства планується розробити систему тренінгів, яка дасть можливість, з одного боку, згуртувати колектив, а з іншого — правильно розставити акценти в роботі. «Інформації буде надзвичайно багато, і вміння професійно її опрацьовувати, приймати виважені рішення — чи не найголовніше завдання, яке стоїть перед усіма нами, — пояснив міністр. — Взагалі я вважаю, що найкраща інвестиція — інвестиція в людей, тому ми повинні це робити».

Дієвість реорганізації визначатиметься за допомогою соціологічних досліджень: заміряють рівень довіри до податкової й митниці на момент створення Міністерства і після трансформації. «Від суспільства йде великий запит на цю реформу, тому важливо виправдати очікування і зробити українську версію об'єднаного митно-податкового відомства не менш ефективною, ніж європейські аналоги», — наголосив Олександр Клименко.

Пряма мова

Кріс ВЕЙЛС (Велика Британія),
радник ТОВ «PricewaterhouseСoopers»:

В. — Чи підлягає перегляду структура Податкового і митного управління Її Величності?

К. В. — Жодна структура не є сталою. Подекуди розподіл повноважень між мінфіном та управлінням дуже гнучкий: те, що дає змогу досягнути позитивних результатів, використовується обома структурами. Для мене особисто найкращий показник — коли макроекономічна політика відповідає податковій, а податкова політика підтримує макроекономічну.

В. — Чи існують у структурі управління підрозділи, які займаються правоохоронною діяльністю?

К. В. — У цій організації поліції немає, але фахівці, які розслідують випадки неправомірної діяльності, є. В різних країнах до цього підходять по-різному, не використовуючи якусь одну стандартну модель. Не обов'язково у складі податкового відомства, але підрозділи, які виявляють і розслідують злочини до того, як матеріали про них передаються до прокуратури, існують скрізь.

В. — Де влаштувалися працівники, скорочені в процесі реорганізації?

К. В. — Оскільки об'єднання служб відбувалося в час економічного розквіту у Великій Британії, то й перехід фахівців із державного сектора до приватного не становив особливих труднощів. Люди, які працювали в податковій, були дуже затребувані, тому що добре обізнані у фінансових питаннях, оподаткуванні, митній справі. Загалом за два роки було скорочено 20 тис.  працівників. Цифра досить висока, однак 5-7% фахівців, хоч і пішли з державної служби, але не постраждали в плані працевлаштування.

Петер ХРЕНКО (Чехія),
партнер ТОВ «PricewaterhouseСoopers»:

В. — Як довго може тривати об'єднання податкової та митної служб?

П. Х. — Як свідчить досвід інших держав, багато чого в даному процесі залежить від історичних передумов взагалі і національного законодавства зокрема. Наприклад, у Канаді злиттю фіскальних відомств передував трирічний період аналізу, але розпочалося воно в 1992 році, коли високі технології, які пришвидшують обмін інформацією, були ще в зародковому стані.

Є свіжіші приклади. В Угорщині, Данії реорганізація відомств відбулася досить швидко й успішно. Не думаю, що в Україні об'єднання податкової з митницею повинно затягнутися.

В. — Хто в Чехії відповідає за розробку податкової політики?

П. Х. — Міністр фінансів. Я б не сказав, що такий стан справ дає змогу більш-менш точно спрогнозувати надходження, оскільки міністр не має інформації з перших вуст — від податківців та митників. Причина: принципи розподілу влади прописано в Конституції (і в Чехії, і в Словаччині). Міністерство розробляє податкову політику, а Фінансова адміністрація Республіки Чехія впроваджує її для того, щоб забезпечити збір податків, їх адміністрування, оцінювати й контролювати ці процеси.

В. — Чи були спроби змінити ієрархію міжвідомчих відносин?

П. Х. — Поки що тільки дискусії. Їх в обох державах було багато. Знову ж таки, змінити щось у міжвідомчій взаємодії означає змінити Конституцію, згідно з якою за кожним міністерством і відомством закріплено конкретні функції та повноваження.

Валерій ГЕЄЦЬ,
віце-президент НАН України, директор Інституту економіки та прогнозування НАН України:

В. — Якими принципами діяльності слід керуватися Міністерству доходів і зборів?

В. М. — Аналогічні органи державної влади за кордоном зорієнтовані переважно на тих, хто сплачує податки. І дуже важливо, наскільки в процесі трансформацій буде враховано цей принцип. Зрозуміло, не все відразу, але передусім потрібно почати із запровадження певних його елементів, особливо щодо обслуговування великих платників податків, яких можна оцінити і як учасників експортно-імпортних операцій, і як платників, і як суб'єктів бізнесу, що повинні мати нормальні умови роботи.

В. — Чи повинен бути добір кадрів у Міністерство особливим?

В. М. — Оскільки податкову і митницю побудовано за функціональними ознаками, нові управлінці в Міністерстві повинні мати можливість здійснювати й ті, й інші функції одночасно. Це одна з важливих ознак класифікаційного визначення здатності керівника реалізувати поставлене перед ним завдання. І вже сьогодні потрібно думати про те, яким критеріям мають відповідати провідні керівники для того, щоб бути успішними.

В. — Як виміряти результат, якого буде досягнуто після об'єднання податкової й митниці?

В. М. — Для реалізації організаційних проектів завжди створюються моніторингові групи, які тримають ситуацію на контролі. Оскільки злиття двох відомств — досить масштабний проект, нам також потрібно мати групу різнопланових фахівців, які б відстежували хід його виконання.


Підготувала Ольга ГЕРМАНОВА

«Гарячі лінії»

Дата: 21 лютого, Четвер
Час проведення: з 14:00 до 16:00
Контактний номер: (044) 501-06-42